美国总统数字资产市场工作组 (PWG) 报告

献给那些在夏季休假期间错过了这份具有里程碑意义的文件的读者（或者只是抽不出时间阅读全文的人），Galaxy Research 提供了我们对要点的总结。

概述

美国总统数字资产市场工作组 (PWG) 于 7 月发布的报告是主要政府创建的最全面、最果断的加密政策文件之一。它长达 166 页。献给那些在夏季休假期间错过了这份具有里程碑意义的文件的读者（或者只是抽不出时间阅读全文的人），Galaxy Research 提供了我们对要点的总结。

该工作组是为了响应特朗普总统的行政命令而成立的，这是他就职后仅几天于 1 月份签署的第一个专注于加密货币的此类命令。 PWG 由总统 AI 和加密特别顾问 David Sacks 担任主席，由顶级机构负责人和政府官员组成。

在该行政命令中，总统责成 PWG 完成对政府加密政策的评估，并发布一份包含加密政策联邦框架的监管和立法提案的报告。总统命令 PWG 考虑关于市场结构、监督、消费者保护和风险管理的政策建议。此外，白宫指示工作组提出建立和维持国家数字资产储备的标准（最终将分为两个部分：战略比特币储备和其他数字资产储备）。

由此产生的报告分为两个主要部分。第一部分占据了报告的很大一部分，专门用于审查市场活动和趋势、监管和立法发展、该领域的主要参与者、产品和服务类型以及数字资产生态系统带来的风险。第二部分是一系列建议，旨在为市场结构、银行、稳定币和支付、非法金融和税收等领域中的政策决策提供信息。

在很大程度上，该报告呼吁制定新的法律法规来适应加密货币的独特属性，而不是通过应用旧规则将方钉硬塞进圆孔中。在整个报告中，PWG 寻求促进联邦政策，以鼓励数字资产和区块链技术的负责任的增长和使用。该报告的总体目标是：促进开放的公共区块链网络的使用；通过允许美元支持的稳定币蓬勃发展来保护美元的主权；支持加密货币企业公平和开放地获得银行服务，而金融机构通常会回避这些企业；以技术中立的方式提供监管清晰性和明确的管辖边界；并禁止建立美国中央银行数字货币（CBDC）。

总的来说，PWG 报告支持以下政策：

• 首次确立联邦政府对市场结构的明确立场，寻求授予商品期货交易委员会 (CFTC) 在众多金融监管机构中对加密货币的最大权力

• 防止进一步取消加密货币行业的银行服务，并促进监管指导，确认银行有权为加密货币公司提供服务

• 支持将加密货币纳入传统的税收规则，用于清洗交易和贷款资产，同时为最低限度的收入以及挖矿和质押奖励提供豁免和澄清

• 快速实施 GENIUS 法案，鼓励促进美元主导地位的支付解决方案技术，并禁止创建 CBDC。

• 根据加密货币业务（包括去中心化金融 (DeFi)）的特性量身定制银行保密法 (BSA) 和反洗钱 (AML) 监管要求，并提供额外的指导

虽然该报告并未提供关于政府的战略比特币储备和美国数字资产储备计划的大量新见解，但它提出了 100 多项涵盖数字资产生态系统许多类别的政策立场。其中最值得注意的是其关于市场结构、DeFi 和非法金融的建议。本摘要未涵盖所有建议，而是考察了最具意义的建议，这些建议需要进一步充实，以便为市场获得真正的监管清晰性。

报告中对市场结构的讨论是尖锐而广泛的，占据了报告建议的 40% 以上。 CFTC 将被赋予现货市场权力，这是对其通常职权范围的扩展。与此同时，证券交易委员会 (SEC) 对数字证券的管辖权将受到限制，并鼓励其行使权力免除与投资合约相关的非证券数字资产。该报告支持这两个机构联合制定规则（他们很少这样做），以有效地相互协调。监管沙箱和安全港被认为是立法中受欢迎的选择。 PWG 提到 5 月份在众议院通过的 CLARITY 法案，称其为市场结构的“极好基础”。 （参议院正在审议一项配套法案。）

关于非法金融的部分存在紧张关系，因为政策制定者和监管机构试图在维护国家安全的同时保护隐私权之间取得微妙的平衡。这种紧张关系最明显地体现在建议中只明确提到一次混合服务。即便如此，PWG 对混合器也没有明确的立场，只是鼓励监管机构“考虑下一步行动”。

该报告对去中心化金融 (DeFi) 的立场在银行保密法 (BSA) 下的服务提供商义务以及未来市场结构法案中的总体监管待遇方面更具决定性。制定了一个四要素测试，用于确定软件应用程序是否应受到监管，并且公开声明了 DeFi 的“前景”。

主要条款与启示

市场结构

市场结构部分首先呼吁建立一个全面的联邦框架来对数字资产进行分类。 它提出了一个数字资产分类法，将数字资产分为证券型代币、商品型代币以及用于商业和消费用途的代币。

关于代币化证券，该报告明确指出它们属于联邦证券法下证券的定义。 这与 SEC 委员 Hester Peirce 在 7 月份关于代币化证券的声明相一致，她在声明中对代币化证券应用了证券分类。 然而，该报告立即强调，SEC 具有豁免权，可以澄清运营提供代币化证券平台的运营商的监管地位，并可能利用在时间和范围上受到限制的豁免行为。

建立清晰的分类法是澄清多年来处理对代币的零散解释的市场参与者的加密产品监管待遇的关键第一步。 一旦通过市场结构立法为 SEC 和 CFTC 确定了管辖范围界限，这种分类法应有助于这些机构在其数字资产生态系统影响范围内适用豁免救济或澄清指导。

PWG 报告讨论了 SEC 和 CFTC 对待决市场结构立法的管辖范围的潜在框架。 该报告特别建议 CFTC 获得明确的权力来监管非证券数字资产的现货市场，这是众议院 CLARITY 法案的关键特征。 从历史上看，CFTC 监管衍生品合约，但不监管基础商品的现货市场（尽管它有权监管这些市场中的欺诈行为）。 在 PWG 报告的市场结构部分中始终提及 CLARITY 法案，并强调它是一个有用且可行的框架。 专门有一个小节解释 CLARITY 的优势。 虽然 CLARITY 法案是市场结构的主要引用法案，但重要的是要注意，在工作组起草本报告时，参议院的配套负责任金融创新法案 (RFIA) 草案尚未发布。 PWG 报告中从 CLARITY 法案中提取的许多条款与 RFIA 提出的方法重叠。

PWG 还呼吁 SEC 使用规则制定和豁免权来取消某些数字资产的范围，并为参与投资合约的数字资产提供安全港，如果它们的网络没有完全发挥作用或充分去中心化，Commissioner Peirce 和 SEC 主席 Paul Atkins 都支持这种方法。 Atkins 在发布该机构的“加密项目”时直接认可了此类政策行动，宣称“大多数加密资产不是证券”，并支持创新豁免。

最后，市场结构部分概述了国会要考虑的关于 DeFi 的四项实用测试，该报告指出这些因素是 CLARITY 法案考虑的因素。 这四个因素是：

1. 软件应用程序在多大程度上对用户资产行使“控制”

2. 软件应用程序在构建或部署后是否可以修改

3. 软件应用程序是否由中心化结构或管理控制或使用中心化结构或管理运行

4. 软件应用程序在技术上或逻辑上是否能够遵守当前的监管义务

通过使用这四要素测试直接解决 DeFi 问题，美国政府正在采取更明确的立场，即 DeFi 具有独特的特征，值得定制监管待遇。 该报告明确宣传 CLARITY 法案和“去中心化金融的前景以及软件允许个人彼此自由交易的能力”对这一点进行了补充。 它还认识到去中心化治理系统对集体管理区块链网络的“重要性”。

银行业务

在银行业务方面，该报告旨在重新启动监管机构中刺激加密货币创新并解决有关银行活动的未决问题的努力。 这些努力旨在澄清银行参与数字资产的许可活动和监管预期。 该报告呼吁银行业监管机构（美联储、货币监理署和联邦存款保险公司）制定与数字资产相关的托管、资本、流动性和风险管理问题的最佳实践和指南。

PWG 显然试图有意识地打破之前的监管方法，该方法要求银行在从事加密货币活动之前从这些机构获得不反对函。 为了促进银行参与加密货币业务，该报告侧重于为处理数字资产实体服务的银行启用特许和访问美联储主账户。 通过支持新的监管指导，该报告旨在消除它所称的“激进战略”（在业内被称为“窒息行动 2.0”）的任何残余，该战略“有效地取消了该行业的银行服务”。

稳定币和支付

考虑到 7 月份 GENIUS 法案的通过，PWG 建议监管机构忠实且迅速地实施该法律。 PWG 赞扬了该法律的各个方面，包括其促进支付稳定币完整性、境内创新、跨境支付、金融稳定、竞争、消费者保护、监管清晰性和国家安全。 白宫认为，以美元支持的稳定币的长期成功可以促进和保护美国美元在全球的主权。

该报告严格反对开发和采用美国中央银行数字货币 (CBDC)。 因此，它支持 7 月份在众议院通过的反 CBDC 监控状态法案。 值得注意的是，总统还在建立工作组的同一行政命令中禁止联邦机构创建 CBDC。 为了维护美元的主导地位，PWG 建议促进美国私营部门的领导地位，以开发创新的跨境支付和金融市场技术。 呼吁财政部通过召集利益相关者并向领导此类技术开发的美国金融机构提供明确性来领导这项工作。

PWG 为各机构应在国内和国外支持的支付解决方案设定了三个主要目标。 这些目标是：

1. 保护两层银行系统（中央银行与商业银行互动，商业银行与公众互动）并促进私营部门在金融中介、支付和资本形成中的作用；

2. 维护个人权利并限制政府对个人财务数据的控制； 和

3. 在支付解决方案中实施反洗钱 (AML)、打击恐怖主义融资 (CFT) 和制裁控制。

这些建议表明加密货币如何促进美国在全球的领导地位和美元的主导地位。 现在，财政部和其他监管机构的任务是通过规则制定来实施 GENIUS 法案，这将更清楚地定义各种利益相关者（例如发行人、数字资产服务提供商和银行）的标准和要求。

打击非法金融

关于反洗钱 (AML) 和打击恐怖主义融资 (CFT) 政策，工作组概述了应适用于加密货币的现有法律法规，并提出了可能需要的其他政策制定。 首先，该报告敦促迅速实施 GENIUS 法案，该法案规定，该法律许可的支付稳定币发行人是 BSA 下的金融机构。 然后，它建议制定市场结构立法，在 BSA 中创建特定于加密货币的金融机构类型。

7 月 21 日（PWG 报告发布前九天），金融犯罪执法网络 (FinCEN) 推迟了投资顾问反洗钱规则的生效日期，以确保进行适当的成本效益分析，并更有效地根据“投资顾问行业的多元化商业模式和风险概况”来定制该规则。 FinCEN 可能会推迟该规则的实施，以为受影响的加密货币公司提供救济。 正如该报告所建议的那样，这种救济为可能在 BSA 中创建特定于加密货币的类别，并根据该法律的 AML 要求来适应 DeFi 生态系统的独特方面铺平了道路。

鉴于 GENIUS 法案更新的 BSA 义务以及待决的市场结构立法，该报告鼓励 FinCEN 重新考虑并可能撤销、修改或更新其与加密货币相关的 2013 年 和 2019 年 指南，并考虑提供其他指南。

关于 DeFi，该报告建议立法应明确 DeFi 生态系统中哪些参与者应承担 AML/CFT 义务，强调了 DeFi 的清晰度的重要性，同时承认其在非法金融领域内的“伴随风险”。 该报告还提议通过诸如区块链监管确定性法案 (BRCA) 或 CLARITY 法案（其中纳入了 BRCA）之类的立法来编纂对资产的控制如何影响 BSA 义务。 此类立法可以编纂只有对价值具有“完全独立控制权”的软件提供商才应被归类为 BSA 下的汇款人，从而为开源开发人员和非托管钱包提供商提供救济。 其他建议则促进使用财政部的权力来减轻对国家安全构成威胁的外国数字资产参与者带来的非法金融风险。

由于政府正在努力平衡国家安全风险和加密货币中的个人隐私，因此非法金融章节充满了 PWG 的 BSA 相关政策立场的战略模糊性以及迫在眉睫的紧张关系。 尽管该报告并未消除这种紧张关系，但它确实推动执法部门和行业需求之间的平衡方法。

包括特朗普的第一届政府在内的前几届政府选择了更直接、以执法为主导的方法。 司法部的一份 特朗普 1.0 报告 将加密货币描述为一种“已经在我们国家面临的许多最重大的犯罪和国家安全威胁中发挥作用”的技术，并引入了一个全面的加密货币“执法框架”。 同样，拜登时代的 财政部报告 普遍呼吁“虚拟资产公司遵守 BSA 义务”，声明“许多现有的 BSA 涵盖的 DeFi 服务未能遵守 AML/CFT 义务”。

相比之下，并且与 PWG 报告的措辞一致，特朗普 2.0 时任财政部副部长 Michael Faulkender 在 6 月份表示 支持“BSA 现代化努力”，该努力指示“将更少的资源用于行业的低风险领域”，并“简化 SAR [可疑活动报告] 报告”和货币交易报告的提交。

另一方面，该报告似乎放弃了混合服务的问题，混合服务可以加强用户隐私，但也帮助不良行为者掩盖他们的踪迹。 根据拜登时代仍然待决的拟议规则，FinCEN 将把加密货币混合视为主要洗钱问题的交易类别 - 从针对个人混合器的有针对性的事后执法行动转变为广泛、主动的监管方法。 PWG 报告建议 FinCEN“考虑对此提案的下一步行动”——这可能意味着最终确定、修改或放弃它。

FinCEN 主任 Andrea Gacki 在 9 月 9 日向国会作证时听起来也同样不明确，她说该机构正在“ 探索下一步”拟议规则。 她 补充说 ，进一步暗示了政府之间的矛盾：“我们必须确保我们在这里调整任何方法，使其真正针对非法活动，并且我们不会涵盖任何合法交易。”

即使它对隐私话题有两种看法，该报告也明确支持加密货币社区的另一个核心价值：自我托管的权利。 它鼓励国会通过 CLARITY 法案来编纂这项权利，并确保以下原则：

1. 美国个人保持合法持有或托管自己的数字资产而无需金融中介的能力的重要性

2. 使美国个人能够进行合法的直接数字资产转移（不涉及与另一位合法自我托管数字资产的个人之间的金融中介机构）的重要性

税收

PWG 报告通过建议国会为数字资产制定新的分类，并制定商品或证券税法的修改版本来解决与加密货币相关的税收问题。 由于 GENIUS 法案没有解决稳定币的税收待遇问题，PWG 要求未来的立法明确支付稳定币在联邦所得税目的下的性质。 此外，该报告呼吁国会颁布将清洗交易规则应用于数字资产的立法。 通过清洗交易，数字资产可以亏本出售并迅速回购，以要求对亏损进行税收减免。 这种策略对于股票、债券、期权和其他证券是被禁止的。 通过将这些限制应用于加密货币，加密货币投资者将受到与传统金融相同的规则的约束，不再能够通过制造人为损失来要求此类税收减免。

鼓励财政部和美国国税局编写指南，以解决与加密资产相关的经调整的财务报表收入 (AFSI) 的计算问题。 具体而言，该报告希望财政部和美国国税局澄清对投资资产（不包括股票和合伙企业权益，包括加密资产）的未实现损益的处理方法。 其中一些税收政策建议纳入了参议员辛西娅·卢米斯（共和党 - 怀俄明州）在她 2025 年法案 中提出的改革，其中最关键的是将清洗交易规则应用于数字资产以及确认采矿和质押收入的税收时间。 众议员马克斯·米勒（俄亥俄州共和党第七选区）预计将在 9 月份发布他自己的全面加密货币税收改革法案，该法案也将包括许多这些政策。

修改挖矿和质押奖励的税收待遇是该行业的一项关键政策变化。 参议员卢米斯和众议员德鲁·弗格森（佐治亚州共和党第三选区）已提议在实际出售或处置之前将挖矿和质押奖励确认为应纳税收入，而不是目前在收到这些奖励时确认应纳税收入的处理方法。 （想象一下对农民种植但未出售的蔬菜征税。） 这一变化试图使税收待遇与已实现的经济利益保持一致。 它旨在确保可以为应纳税收入中的奖励计算适当的公允市场价值，并缓解持有这些未售出资产的纳税人的现金流问题。

比特币战略储备和美国数字资产储备

值得注意的是，尽管最初的 PWG 行政命令 指示该报告评估美国数字资产储备的创建和维护，并包含“建立标准”，但该报告未包含关于储备或比特币战略储备的实质性建议。 相反，该报告重申了随后的 行政命令 中的规定，从而初步建立了储备和库存。 这些规定包括在财政部内设立一个办公室来管理储备和库存；用没收的数字资产为储备和库存注资；以及制定预算中性的策略来为储备获取额外的比特币。

缺乏关于储备和库存的扩展细节表明了建立此类前所未有的政府管理的数字资产储备所带来的运营和法律障碍，这些储备的新颖托管、会计和法定框架尚未完全制定出来。 同样，储备和库存的实施似乎是一项艰巨的任务，因为没有官方通知表明已在财政部内设立专门管理储备的办公室。 然而，自该报告发布以来，官员们已经披露该储备持有约 200,000 个比特币，并且联邦政府既不会为该储备购买更多的 BTC，也不会出售它所拥有的比特币。 Bessent 部长尚未排除使用额外的没收资产来继续建立战略比特币储备的可能性。

展望

作为有史以来发表的关于数字资产市场最全面的政府报告之一，PWG 报告深入探讨了监管机构和立法者需要优先考虑的关键领域。 本报告现在是美国机构间机构正式发布的最重要的建议集，反映了广泛的观点。

通过评估该报告的分析和建议，监管机构、立法者、市场参与者和学者可以更好地考虑美国政府支持的全面加密货币政策。 由于这项基础工作和相应的政策势头，明确的市场结构立法、更新的监管指导和规则制定、量身定制的税收立法以及以国家安全为重点的监督措施可能比以往任何时候都更接近。

• 原文链接： galaxy.com/insights/rese...
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